专访江必新：建议通过行政组织法改革，将“市场统一性指标”纳入地方政府绩效考核

每经记者：石雨昕 每经编辑：廖丹

法治是最好的营商环境。2025年政府工作报告对此也给予了高度关注。

政府工作报告提出，扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施。开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。

加快推进民营经济促进法立法进程，破除民营企业反映集中的“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”等准入壁垒，开展规范涉企执法专项行动……改革破除制度枷锁，让创新活力充分涌流。

在此背景下，如何通过行政法制度创新破除地方保护主义壁垒，在司法实践中如何以高质量司法回应市场主体的法治需求？2025年全国两会期间，围绕相关话题，湖南大学特聘教授、博士生导师江必新接受了《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者的专访。

江必新不仅在司法领域曾任要职，在学术研究领域同样建树颇丰，其在《中国社会科学》《求是》《中国法学》等刊物发表论文200余篇，主持国家社科基金重大项目“加快建设法治中国研究”等多项课题。

消除“三门”现象，核心在于通过行政法制度约束公权力的任性

NBD：法治是最好的营商环境，从行政法角度看，您认为如何确保行政机关在执法时切实为民营企业创造公平的发展环境，避免“旋转门”“玻璃门”“弹簧门”现象？

江必新：从行政法角度看，这需通过规范权力运行、强化程序约束和完善监督救济机制等路径来实现。

一是要完善法律规范，明确规则与细化标准。要消除模糊性条款，通过立法解释或实施细则，对涉及民营企业准入、审批、监管的法律条文进行明确化，减少行政机关的自由裁量空间。例如，对行政许可条件、行政处罚幅度等制定量化标准，避免“口袋条款”导致的随意执法。

推行负面清单制度，明确禁止或限制民营企业进入的领域，清单之外领域应“非禁即入”，避免以隐性规则限制市场准入。

要统一法律适用，包括清理地方性法规、规章中与上位法冲突的“土政策”，尤其针对地方保护主义设定的歧视性条款（如强制本地采购、差别化税收），建立全国统一的市场准入规则体系。

二是要加强程序约束，以透明化破除隐形壁垒。要全面推进行政程序法定化。强制要求行政机关在审批、监管等环节履行告知义务，明确流程、时限及依据，并通过政务平台公开典型案例，减少因信息不对称导致的“玻璃门”。

要推行电子政务全程留痕，确保行政行为的可追溯性，防止“旋转门”式推诿；要健全公众参与机制，在涉企政策制定中引入听证制度与公平竞争审查，要求行政机关对可能影响民营企业权益的决策进行必要性、合法性论证，听取行业协会和企业代表意见；要建立政策稳定性承诺制度，禁止“新官不理旧账”，对因政策变动造成的企业损失依法补偿。

三是要强化权力监督，遏制滥用与不作为。要规范自由裁量权，通过制定行政裁量基准，细化处罚、审批等环节的操作标准。例如，某地市场监管部门将“轻微违法免罚”情形清单化，避免执法“一刀切”。

要推行执法案例指导制度，通过典型案例统一执法尺度，减少同案不同罚现象；加强行政复议机关独立性，设立民营企业行政复议快速通道，对违法或不当行政行为及时纠错；落实行政执法责任制，对设置隐性壁垒的机关负责人启动问责，并通过行政诉讼司法建议推动整改。

四是要重视权利救济，畅通民营企业维权渠道。扩大行政诉讼受案范围，将行政机关不作为（例如拖延审批）、隐性歧视行为（例如选择性执法）纳入司法审查范围，通过判例明确“变相增设许可条件”的违法性；通过建立行政争议多元化解机制，推广行政调解与行政和解制度，鼓励行政机关在争议初期与企业协商解决，降低民营企业维权成本。

五是推进服务型政府转型。要深化政务公开与数字化改革，建立全国统一的涉企政策发布平台，动态更新行业准入、补贴申请等信息，破除“政策找不到、看不懂”的困境；要推行“一网通办”与“跨省通办”，减少因地域分割导致的重复审批；建立企业合规辅导机制，行政机关主动提供合规指引，帮助企业预防法律风险，避免“以罚代管”。

六是优化制度保障，要刚性化公平竞争审查，将公平竞争审查嵌入政策制定程序，对涉及市场准入、资质标准的规范性文件进行前置审查，及时废止歧视性条款；要完善法治化营商环境评估机制，引入第三方机构对行政机关执行涉企法律情况进行年度评估，重点考核“隐性壁垒”清除成效，并将结果纳入政绩考核体系。

总之，消除民营企业面临的“三门”现象，核心在于通过行政法制度约束公权力的任性，将“平等保护”从原则转化为可操作、可追责的具体规则。唯有在立法明晰、程序公正、监督有力、救济有效的框架下，才能实现从“政策口号”到“法治实践”的实质性跨越。

NBD：建设全国统一大市场，破除地方保护和市场分割是关键所在。请问如何通过行政法制度创新破除地方保护主义壁垒，在法治框架下实现要素市场化配置的实质性突破？

江必新：在推进全国统一大市场建设与供给侧结构性改革的背景下，通过行政法制度创新破除地方保护主义壁垒、实现要素市场化配置的实质性突破，需要系统性制度设计，兼顾法治约束与激励机制。

首先，要认清地方保护主义的制度性成因与法律规制困境。

地方保护主义的制度性成因具有复杂性，一是地方性法规、规章中隐含的隐性壁垒，比如备案变审批、歧视性资质要求。我认为不宜通过中央立法权适度上收加以解决，而是由中央统一建立负面清单动态调整机制，明确禁止地方政府非法干预市场准入、招标采购等行为，并伴以强有力的合法性审查机制。

二是现行政绩考核体系依赖GDP与税收增长，应通过行政组织法改革，将“市场统一性指标”纳入地方政府绩效考核，建立跨区域协作的政绩共享机制，弱化属地竞争逻辑。

三是还存在执法司法权地方化倾向，完成区划化的地方市场监管部门和司法机关易受行政干预，需通过垂直管理改革或设立跨行政区划的独立监管机构（如区域市场监督管理局）和跨区划法院，强化执法和司法的统一性。

其次，要探寻行政法制度创新的核心路径。在我看来，以下几条路径值得重视。

一是建立市场统一性审查制度。例如，在反垄断法、反不正当竞争法中增设“行政性垄断行为司法审查特别程序”，允许市场主体直接对地方保护政策提起诉讼；推行规范性文件公平竞争审查前置程序，要求地方政府在出台产业政策前需经第三方机构合规性评估；重构央地事权分配框架，明确要素配置的央地权限边界，将跨区域要素流动规则制定权收归中央，地方政府仅保留执行权；试点“要素流动负面清单”，清单外领域不得以任何形式限制要素跨区域流动。

二是用数字化监管赋能法治实施，例如，构建全国统一的市场监管数据平台，运用区块链技术实现企业资质、信用信息跨区域互认，破除数据孤岛等。

再次，要深化配套制度协同改革。这方面的改革至少包括以下几个方面的内容。

一是财政税收制度联动，推进消费地税收分成制度，缓解地方政府因企业外迁导致的税收流失焦虑，减少通过行政手段阻挠要素流动的动机。

二是司法管辖机制创新。设立跨行政区划的法院，对涉及地方保护的案件实行异地管辖，探索“三审合一”（行政、民事、刑事）审判模式，提高司法救济效率。

三是鼓励社会力量参与治理。建立企业投诉直报系统与公益诉讼激励机制，允许行业协会、专业机构提起反行政垄断公益诉讼，形成多元共治格局。

最后，值得一提的是，治理地方保护主义是一个系统工程，需要总体设计、分步实施。

互联网时代的信息传播对司法活动构成了前所未有的挑战

NBD：互联网时代的信息传播速度快、范围广，相较过去司法活动容易受到舆论的影响。您如何看待这一现象？

江必新：互联网时代的信息传播对司法活动确实构成了前所未有的挑战，这种挑战本质上反映了社会转型期技术变革与制度韧性之间的张力。

一方面，是舆论场域与司法逻辑的本质冲突。具体来看，可以分为三个方面：一是认知维度差异。舆论遵循“快思考”模式，依赖碎片化信息形成即时判断；司法程序则要求“慢思考”，需要历时性证据链构建。这种认知时差导致舆论容易陷入“信息茧房”，形成与司法结论相悖的群体认知。二是价值排序分歧。公众诉求往往侧重个案正义与情感补偿，而司法体系必须维护整体法秩序的统一。如药家鑫案中，舆论对“激情杀人”的误读直接冲击了专业司法判断。三是传播机制异化。算法推荐加剧了“后真相”传播，某些案件中关键证据的视听化呈现比如监控视频剪辑，可能形成“电子证据霸权”，干扰事实认定。

另一方面是司法回应的结构性困境。首先，司法活动固有的程序封闭性与舆论期待的即时回应存在根本矛盾；其次，法律解释学体系与大众话语体系存在鸿沟；再者，重大案件的“舆情生命周期”通常短于司法程序周期，司法机关往往在舆情消退后才完成裁判，导致回应时效错位。

NBD：您认为，司法机关应如何在保持司法独立的同时，合理回应民意，避免司法权威受到冲击？

江必新：制度调适的进阶路径可以分为以下四个方面：

一是建立梯度回应机制。初阶：对程序性质疑24小时内响应（比如管辖异议、回避事由）；中阶：对实体争议设置专家释法通道（例如武汉“敲诈勒索政府案”的法学界联合解读）；高阶：终审后发布裁判要旨可视化报告。

二是构建“防火墙”制度。信息防火墙方面，可以借鉴日本“裁判员制度”中的信息隔离措施；决策防火墙方面，要完善人民陪审员的事实审与法律审分离机制；人员防火墙方面，可以推广上海金融法院的专家辅助人制度。

三是培育法治对话空间。开发“裁判文书知识图谱”，实现类案智能推送；设立“司法认知矫正基金”，资助第三方进行法治传播；创建“模拟法庭”社交媒体平台，引导理性讨论。

四是创新技术治理工具。运用区块链技术固定证据流转轨迹；开发舆情情绪指数预警系统；构建“法理-伦理-情理”三维评估模型。

而在把准深层制度变革方向方面又可以分为以下三个方面：

一是推进司法供给侧改革，将指导性案例的生成机制从“精英生产”转向“共识凝聚”，建立案例听证制度。二是重构司法公信力评估体系，引入世界银行“争议解决质量指数”，将舆论因素纳入司法效能评估。三是完善合宪性审查机制，借鉴德国宪法诉愿制度，为重大舆论争议提供终极解决路径。

总之，在这个“液态现代性”时代，司法机关既要筑牢专业主义的堤坝，又要善用舆论监督的清流。最终目标是塑造“回应型法”的现代司法范式，使司法权威既不是高悬的达摩克利斯之剑，也不是随风倒伏的芦苇，而是深深扎根于法治沃土的参天巨木。这需要制度设计者具备“钟表匠”的精密思维与“园丁”的培育智慧，在秩序与变革之间找到动态平衡点。

完善数据要素确权体系，构建数据分级分类确权框架

NBD：数字经济给经济社会发展带来巨大动力和潜能的同时，也对社会治理等诸多方面提出了新的挑战。从立法层面看，您认为要如何处理好数字经济发展和监管的关系？

江必新：在数字经济快速发展的背景下，立法需要兼顾促进创新与防范风险，构建“包容审慎、动态平衡”的治理框架。这一问题的处理需要系统性思维，具体可从以下六个维度展开：

第一，立法理念的平衡架构方面，一要创新友好型立法，建立“监管沙盒”机制，在可控范围内允许新业态试错；二要推进风险分级管控，依据数据敏感性（医疗数据、位置信息等）和应用场景（自动驾驶、远程医疗），实施三级风险分类监管；三要坚持技术中立原则，避免特定技术锁定，保持立法对区块链、量子计算等新兴技术的适应性。

第二，核心制度设计要点方面，一要完善数据要素确权体系，构建数据分级分类确权框架，区分公共数据（气象、交通）、企业数据（用户画像）和个人数据（生物特征）；二要坚持算法透明度规则，建立算法备案与影响评估制度；三要建立平台责任梯度制度，依据用户规模（千万级、百万级）和技术能力，差异化设定内容审核、数据保护义务。

第三，动态治理机制创新方面，一是形成立法迭代机制，设立三年期强制评估条款；二是进行技术监管工具开发，比如推广监管科技（RegTech），运用区块链存证、AI合规监测等技术手段；三是健全多元共治体系，比如建立行业标准委员会、发展第三方认证机构等。

第四，国际规则衔接策略方面，一是实行数据跨境流动“白名单“制度，可以参考APEC跨境隐私规则体系，建立可信数据流通认证机制；二是完善数字税协调机制，平衡用户所在地征税（OECD框架）和市场国征税两种模式；三是推进司法协作创新，比如探索电子取证互认、跨境在线纠纷解决（ODR）机制。

第五，特殊群体保护制度方面，一是赋权数字弱势群体，比如规定适老化改造标准（字体放大、语音交互），设立农村数字服务补贴基金；二是保护新型劳动者权益，建立灵活就业者工伤保险统筹账户，平台按单计提保障金；三是实行未成年人数字防护，推行网络宵禁制度，比如在22:00-6:00限制其登录，实施游戏消费阶梯限额等。

第六，实施保障体系建设方面，一是实施监管能力再造工程，例如组建跨部门的数字监管局，培养既懂法律又通技术的复合型人才。二是建立司法裁判规则库，比如建立典型案例数据库，开发法律AI助手辅助裁判等。三是提升全民数字素养，可以将数字技能培训纳入职业技能提升补贴范围。四是完善配套制度，当前亟需在数字经济促进法立法中确立“发展优先、安全托底”的原则框架，同步推进配套条例制定。其中，重点需要防范三种失衡风险：防止数据垄断导致创新阻滞，避免算法歧视加剧社会分化，警惕技术滥用突破伦理底线。立法过程应建立“政产学研用”五方参与机制，通过立法听证会、草案公开评论等渠道，充分吸收中小微企业、技术开发者等市场主体诉求，使法律真正成为数字经济发展的助推器而非束缚带。

NBD：请问目前我国数字法治建设有哪些问题有待解决和完善？

江必新：随着数字技术与公共行政的深度融合，我国数字法治建设在取得显著进展的同时，也面临一系列亟待解决的问题和完善方向。包括：法律体系与技术发展的适配性不足，立法滞后于技术实践，跨领域协同立法需求迫切；数据安全与隐私保护面临挑战，包括数据泄露与滥用风险以及算法黑箱与透明度缺失问题；数字鸿沟与权益保障不均衡，区域与群体间的技术落差明显，特殊群体权益保障不足；技术伦理与治理机制待完善，科技应用伦理规范不足，长效治理机制缺失；行政执法的数字化规范不足，技术赋能边界模糊，责任认定与追责困难；国际协作与标准对接不足，跨境数据流动规则缺位，全球治理参与度待提升。

针对上述问题，一方面要加快立法进程，推进《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》配套细则，明确数据权属、算法责任等核心问题；另一方面，构建技术伦理框架，制定人工智能伦理指南，将伦理审查嵌入技术研发和应用全流程；此外，要强化公众参与，推广珠海“云·律道”等互动普法模式，提升公众对数字法治的认知和监督能力；最后，要推动区域协同治理，建立跨省数据共享和执法协作机制，如福建与长三角、粤港澳的治理联盟。

总之，数字法治建设需兼顾技术创新与法治原则，通过法律完善、技术规范、伦理约束和公众参与，构建安全、公平、高效的数字治理生态。

每日经济新闻